Certificación de la Metodología de Actualización Cartográfica del INE de la República de Honduras more

Certificación de la Metodología de Actualización Cartográfica del INE de la República de Honduras (extracto) Consultor: Javier Carranza Torres 25/07/2011 1. Resumen ejecutivo El presente extracto forma parte del informe para desarrollar las actividades solicitadas en los términos de referencia (TdR) de la Consultoría Internacional para Revisar y Certificar la Metodología de Actualización Cartográfica del INE para el levantamiento del XVII Censo de Población y VI de Vivienda y del Censo Nacional Agropecuario. El proyecto requería diagnosticar la situación técnica del sistema de cartografía tanto análoga como digital disponible, identificando y evaluando los procesos involucrados en la preparación de los Censos. 9.2 Casos de Estudio de Referencia sobre Cartografía Censal La metodología escogida requiere comparar el Perfil de Situación PS con Casos de Estudio que sean referencia CER a fin de enfocar el análisis de forma más detallada en una relación uno a uno con casos comparables con el Hondureño. Posteriormente, el análisis irá concentrándose en los componentes del SIG censal en la cartografía de Honduras. La marcha de la ronda 2010 de censos ha ofrecido numerosos casos de estudio de referencia. A fin de contextualizar la situación individual del INE en Honduras se estudiará la marcha de los censos 2010. A continuación se ilustran y analizan algunos indicadores económicos correspondientes a los últimos censos realizados en la región Indicadores de costos censales en países seleccionados (en dólares). Países censados Estados Unidos República Dominicana Costa Rica Mexico Honduras Panama Ecuador Brasil Colombia Argentina 18000000 469695000 25000000 16500000 37789885 900000000 65988732,8 132000000 4577000 113724000 8144000 3460000 15007000 203430000 44726000 41770000 3,9 4,1 3,1 4,8 2,5 4,4 1,5 3,2 51100 1964375 112492 75420 283561 8514877 1138914 2780400 123,29 83,69 77,78 76,57 46,64 36,99 20,28 16,62 20000000 9957000 2,0 48670 143,83 2430.11.2010 30.05.2011 12.06.2010 2013 16.05.2010 28.11.2010 01.08.2010 2005 27.10.2010 Presupuesto Población estimada por IDB 311051000 Pres / Pers 35,4 Superficie Costo por km2 Relevado 391,79 Fecha 11000000000 9826675 25.01.2010 Fuente : Para la población estimada IDB, para superficies CIA World Factbook 2008 actualizado al 28 de febrero de 2008 y para costos de preparación censal, países de la región a través de la Comisión Estadística de las Americas CEA/ CEPAL. El análisis detallado del cuadro arroja luces sobre los casos de estudio de referencia disponibles para Honduras. Exceptuando el caso de Estados Unidos, los demás países que han realizado censos recientemente muestran una diversidad de costos de entre 4,8 dólares (Panamá) y 1,5 dólares por persona censada (Colombia). Los valores son superiores – aunque proporcionadas a la superficie de los países – cuando se consideran costo de Km2 relevado. Paradójicamente, los países con superficies menores (como la República Dominicana o Costa Rica) muestran los costos más altos, mayores a los ciento veinte dólares por km2 relevado. Esta característica probablemente se debe a la inversión necesaria para la rápida introducción de tecnologías y SIG en los respectivos INE de esos países para la realización de sus censos. La siguiente serie de países tiene costos promedio, en torno a los 80 dólares por km2, y entre ellos se destacan los países centroamericanos. Finalmente, los países sudamericanos muestran los menores costos, probablemente debido a una cultura cartográfica digital ya iniciada en la ronda de los censos 2000. Las cifras de costos de levantamiento , procesamiento y publicación de cartografía censal en la región muestran que el caso Hondureño se encuentra en el nivel promedio de costos de la región, lo que posiblemente pueda explicarse por la temprana introducción de tecnologías en el INE y también por la cultura geográfica en el país. Casos de censos recientes en la región A fin de individualizar casos de referencia válidos contra los cuales comparar el caso Hondureño se ilustrará brevemente las experiencias de países centroamericanos que han realizado recientemente sus censos 1. Costa Rica .El Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) relevó en Junio de 2011 todas las viviendas de ese país. Se estima que la visita a cada hogar le ha costado al Estado un promedio de US$14, considerando un hogar promedio de 3,6 personas. La operación se llevó a cabo a partir del 30 de Mayo de 2011 en cerca de 1,3 millones de viviendas en todo el territorio costarricense. El último se había realizado en el año 2000. El operativo incluyó una gran cantidad de logística: desde la lancha que llevó al censista por los canales del Tortuguero hasta la distribución de las 1,8 millones de boletas que se usaron para censar a la población. Durante la última semana previa al censo se terminaron las sesiones de capacitación de las casi 35.000 personas que recorrieron todo el territorio Nacional. El INEC reveló también durante la última semana el detalle del uniforme del censista. Este consistió en un chaleco, un carné de identificación y un bolso con el logo del INEC donde portaba los materiales para el censo. El instituto de estadísticas de ese país apeló enfáticamente a la buena disposición de las personas para brindar la información y asegurar así el éxito de la operación, que tuvo un costo general de US$18 millones. La planificación de este censo principió en el 2008, el cuál involucró 280 profesionales de diversas ramas: antropólogos, sociólogos, estadísticos, geólogos, trabajadores sociales y economistas, entre otros En Costa Rica, el censo pasó por varias penurias económicas y demoras como consecuencia de la situación fiscal, su presupuesto para el 2011 estuvo en peligro. Para realizar el Censo se previeron medidas de seguridad tanto para los censistas como para los hogares. Entre otras medidas, la Fuerza Pública colaboró con la seguridad de los entrevistadores, quienes además contaban con un seguro de riesgos del trabajo, coordinado por la división de Censos y Encuestas del INEC. Los primeros resultados definitivos estarán listos a finales de este mismo año. En el primer semestre del 2012 se planea entregar las demás variables y productos que se obtendrán de la información recopilada. Respecto de la actualización cartográfica, Costa Rica se planteo el desafío de mutar desde un modelo de producción y actualización cartográfica a uno de producción y actualización de datos geo estadísticos. El INEC adoptó una estrategia de modernización de la cartografía censal, haciendo hicapié en los aspectos técnicos y la interoperabilidad para intercambiar información con otros organismos. La institución hizo un importante esfuerzo para la conformación del Marco Geoestadístico Nacional determinando unidades censales de mayor desagregación como “manzanas” para las zonas urbanas o “poblados” para zonas rurales. Si bien en Costa Rica no existe una INDE consolidada y estandarizada o una norma de Metadatos adoptada de manera oficial es conocida en ámbitos gubernamentales la metodología de metadatos de la cartografía censal del INEC, que ya los utiliza desde el año 2006. En el organismo se utiliza el paquete gratuito MetaLite para crear y validar metadatos cubriendo un conjunto mínimo de elementos del FGDC. Su uso está relativamente generalizado en América Central, aunque no tanto en otras oficinas estadísticas, y fué diseñado por el Servicio Geológico de los Estados Unidos y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Finalmente, es de destacar la realización con menos de un año de antelación al censo de la prueba censal. el pre Censo Palmares 2010 . Éste se ejecutó desde el 23 hasta el 27 de agosto y se implementó con el fin de validar el cuestionario y otros instrumentos que se aplicarían en el Censo Nacional de Población y Vivienda que se llevarán a cabo en mayo del siguiente año. La localidad de Palmares se seleccionó como sede de prueba debido a que esa zona de Occidente, posee características demográficas, sociales y económicas semejantes a las del resto del país. Palmares cuenta con zonas urbanas y rurales y en la última década experimentó un importante desarrollo y crecimiento de la población y sus viviendas. Se aplicó un cuestionario cuya duración que tomaba responderse entre 20 y 30 minutos. El cuestionario debía ser respondido por una persona mayor de 15 años que conozca perfectamente los datos que se solicitaban de su hogar. 2. Panamá. Este país es un buen caso de estudio de referencia para los países centroamericanos. El país posee 75420 km2 de superficie y tiene similares condiciones administrativas y políticas que las que posee Honduras. Sus características geo políticas y la realización de su censo después de una preparación de cuatro años la convierten como una referencia válida. En Panamá, al igual que en la mayoría de los países se sigue la recomendación de las Naciones Unidas de realizar de manera simultánea los Censos de Población y Vivienda. En las áreas indígenas, tradicionalmente este operativo censal incluyó el Censo Agropecuario. El Censo Nacional de Población y Vivienda fue “de facto” y su boleta contenía 50 preguntas aplicándose en todo el país el 31 de Mayo de 2010. La boleta en áreas indígenas contenía otras 50 preguntas. Su costo aproximado era de 16,5 millones de dólares. Dentro de sus objetivos, la Contraloría Panameña – organismo responsable del censo estaba obligada a proveer una cartografía actualizada que permita la ejecución del censo de manera efectiva. A partir del 2005 se inició el programa de actualización cartográfica a nivel nacional; y se preveía que el mismo concluyera en el 2009. Dicho programa consistió en ubicar las viviendas, edificios, industrias, comercios, tanques, torres, antenas, represas, puentes, carreteras (piedra, tierra, asfalto, concreto), drenajes, lugares poblados con sus nombres propios, los cuales permitirían ser identificarlos en la base de dato espacial. La cartografía censal fue considerada como uno de los principales elementos para la preparación y ejecución del censo. Se la utilizó como marco de referencia para el empadronamiento, ya que determina los límites o segmentos censales que le corresponden a cada empadronador, durante el levantamiento de campo. La actualización cartográfica se inició en julio de 2005 y planeaba culminar en diciembre del 2009, aunque finalmente fue en Mayo de 2010. En la actualización se hacía una visita al campo recorriendo todo el territorio nacional, y en un formulario especial, el cartógrafo anotaba todos los elementos geográficos que permitan georreferenciar un determinado lugar. Estrategia Panameña.- Luego de este recorrido, se procedía a pasar en limpio todo el material cartográfico y a segmentar y elaborar mapas, croquis y planos a ser utilizados en el empadronamiento. El país tiene 621 corregimientos (tercera división político – administrativa), de éstos se preparó material cartográfico durante el corte disponible en 2007 (ver tabla de arriba) de 349 lo que representó un 56.2 por ciento; habiéndose recorrido un campo 255 corregimientos que representaban un 41.0 por ciento del total; la gran mayoría áreas de difícil acceso. El resto de los distritos de las provincias de Colón, Darién y Panamá, al igual que los lugares que quedaron pendientes de las provincias recorridas, se actualizaron entre 2008 y 2009 (ver tabla de abajo). El mandato censal general era que se debía fortalecer y actualizar la base de datos espacial del Sistema de Información Geográfica (SIG), al cual tendrían acceso todas las instituciones del Estado, empresas privadas y público en general. Sin embargo, los resultados del levantamiento no fueron como se los deseaba, ya que un mes antes del censo ocurrieron cambios institucionales que llevaron a renunciar el encargado de la sección de cartografía del departamento de censos. Esto generó muchos contratiempos para el censo, que restaron credibilidad a los resultados finales del mismo y retrasaron la difusión de los datos preliminares. 3. Brasil. Otro caso de estudio de referencia especial en esta ronda 2010 de los censos es el de Brasil. La realización de un censo nacional federal puede ser una tarea amplia y compleja que crea numerosos desafíos logísticos y administrativos, sobre todo en países con grandes territorios y amplia diversidad de culturas. Definitivamente, los 8.514.876,599 km ² del territorio brasileño eran un gran desafío para la realización del Censo. Además de la gran diversidad que suponen los distintos climas y vegetación, los censistas debían adaptarse a zonas de difícil acceso requiriendo una amplia planificación logística para la transmisión de los datos, en el marco del primer censo totalmente informatizado en un país en la ronda 2010. Para Brasil, estos desafíos incluyeron: • Las actividades de aprovisionamiento a gran escala, como la impresión de formularios y el arrendamiento o la compra de equipos, incluidos ordenadores, espacios de recolección, aparatos de comunicaciones, vehículos y nuevas tecnologías según el diseño del censo. • La identificación y gestión de los trabajadores sobre el terreno y el personal de las sedes, incluido el procesamiento, la selección, la contratación, la formación y el pago de los salarios, así como el apoyo para establecer o mejorar sistemas administrativos para la contratación y el pago de los salarios. • La infraestructura, en la que se incluyen el desarrollo de nuevos emplazamientos como los centros de procesamiento de datos informatizados, la renovación de sedes existentes o la tramitación de contratos de arrendamiento temporales. La estrategia adoptada por el IBGE fue la siguiente: cuando el residente respondía en persona, el censista ingresaba los datos en un PDA que transportaba consigo hasta cada una de las localidades que visitaba. La información que se proporcionaba de parte de los entrevistados era encriptada a fin de garantizar su seguridad y confidencialidad. Después de completar las entrevistas en los hogares que se le había asignado, el empadronador debía llevar su PDA a una llamada “estación de recolección” para transmitir los datos, lo que se estima que ocurra al menos una vez a la semana. Había unas 7.000 estaciones para recolección y transmisión de datos. Al llegar a la estación, el empadronador conectaba el teléfono ( o smartphone) a una computadora portátil a través de un cable USB normal y así se transmitía la información recolectada. La oficina responsable de la recolección, después de recibir la información recogida por los censistas, la compilaba y transmitía al centro de procesamiento general del IBGE. La transmisión se realizará por Internet y, dependiendo de la ubicación, la conexión será de banda ancha, o con módems de 2G/3G, aunque también se podrá disponer de internet satelital, por medio de antenas fijas o móviles, todo en modalidad de encriptado. El IBGE estimaba recibir 300 a 400,000 paquetes de información en cinco localidades: Salvador (que a su vez recibiría los datos de los puntos de recolección de Bahía), Belo Horizonte (en el estado de Minas Gerais), São Paulo (que se procesarían en Sao Paulo), Porto Alegre (para las cargas de Río Grande do Sul) y Río de Janeiro (que recibiría los datos de los puntos de recogida de las otras 23 unidades de la federación, además de los cuestionarios completados por Internet). 4. Finalmente, un denominador común de todos los casos de estudio relevados mencionan como necesidad el constante perfeccionamiento del equipo humano que trabaja en la institución estadística en la preparación del censo. Así, se percibe entre los INEs que la implementación de nuevas tecnologías solo será exitosa si va acompañada de la capacitación del personal para integrar esta tecnología y nuevas herramientas con éxito en las labores cotidianas. La Red de Transmisión del Conocimiento, RTC de la CEA-CEPAL, se concibe como un Bien Público Regional para este fin. Su misión es el fortalecimiento de la capacidad de los países para generar, analizar y difundir la estadística oficial, mediante el fomento de la transferencia del mejor conocimiento disponible. Entre sus miembros se discute, lo mismo que en la CELADE de CEPAL, que la recursiva escasez de recursos humanos calificados y la permanente necesidad de capacitación en nuevas tecnologías es unos de los principales desafíos a superar en esta ronda 2010 de censos. Esto es especialmente cierto en lo concerniente a cartografía censal. Este es un problema agudizado por la frecuente pérdida y la alta rotación del personal una vez formado. Capacitar personas en herramientas de tecnología SIG y GPS supone la asunción de riesgos, ya que ello toma tiempo y dinero. Se estima que un técnico de SIG entra en producción plena luego de seis meses de capacitación, por lo que el riesgo de deserciones es alto. Esto pone en riesgo la preparación de la cartografía censal en períodos previos al censo. La demanda de capacitaciones que los países de la región han expresado en el contexto de una reciente encuesta de la RTC es: Fuente: Cuestionario sobre las necesidades de capacitación en América Latina administrado por el RTC Si se consideran en particular aquellos países que manifestaron necesidades de representación espacial de la información, el ranking de los países demandantes es el de más abajo. Curiosamente, los países con mayor demanda de este tipo de capacitación, son aquellos con mayor cercanía al censo (excepto El Salvador y Perú). La observación confirma la importancia de la capacitación en el contexto de la preparación de los censos., por la cual los países han comenzado a interesarse activamente. Calificación de necesidades de capacitación geoespacial en países miembros de la RTC País Costa Rica Honduras Colombia Ecuador El Salvador México Perú República Bolivariana de Venezuela Argentina España Subtotal Promedio Fuente: Cuestionario sobre las necesidades de capacitación en América Latina Valor 10 10 8 8 8 8 8 8 0 0 68 6,8